В решение от м. февруари 2023 г. Административен съд-София град (АССГ) прогласява ревизионен акт за нищожен. АССГ счита основанието за възлагане на конкретната ревизия за противоречащо на Конституцията и предлага на Върховния административен съд (ВАС) да прецени дали да атакува разпоредбата пред Конституционния съд (КС). Решението на АССГ е обжалвано пред ВАС.
Ако ВАС потвърди съображенията на АССГ, редица ревизионни актове, издадени наскоро, могат да се окажат нищожни. Как ще реагира системата и дали върховните съдии ще допуснат подобно развитие предстои да видим. Но едно е сигурно, с това решение съдиите показват, че не може една администрация да работи необезпокоявана на база на собствени вътрешни заповеди, без да държи сметка за тяхната законосъобразност.
Какво гласи решението на АССГ?
Обжалваният ревизионен акт е издаден от органите по приходите във Варна на дружество със седалище и адрес на управление в София. Възлагането на ревизията е било извършено чрез поредица от заповеди по реда на чл. 10, ал. 9 от Закона за Националната агенция по приходите (ЗНАП).
Разпоредбата (в сила от 01.01.2021 г.) позволява изпълнителният директор на Националната агенция по приходите (НАП) или оправомощено от него лице да нареди със заповед служители на една териториална дирекция (ТД) да осъществяват правомощията си по отношение на лица, за които компетентни са органите на друга ТД съгласно чл. 8 от Данъчно осигурителния процесуален кодекс (ДОПК). Това нареждане може да се отнася и за част от работното време, но без промяна на мястото на работа.
Най-общо, според АССГ ревизионният акт е нищожен, защото е издаден от некомпетентен орган. Член 10, ал. 9 от ЗНАП противоречи на разпоредбата на чл. 112, ал. 2, т. 2 от ДОПК, съгласно която ревизията може да се възлага от изпълнителния директор на НАП или определен от него заместник изпълнителен директор – за всяко лице и за всички видове задължения и отговорности за данъци и задължителни осигурителни вноски.
Според решението, налице е и противоречие с Конституцията, според която Република България се управлява като правова държава.
Кои са основните съображения на АССГ?
Съдията, издал решението, изяснява двата основни вида компетентност по ДОПК за възлагане на ревизионно производство със заповед:
- Териториална – по чл. 8 от ДОПК – данъчната администрация по седалище на дружеството ще е компетентна (т. 3);
- Универсална – по чл. 112, ал. 2, т. 2 от ДОПК – обхваща територията на цялата страна, всички лица, задължения и отговорности за данъци и задължителни осигурителни вноски.
При териториалната компетентност са възможни дерогации по ДОПК. Универсалната компетентност е абсолютна. Уредбата й не може допълвана, изменяна, отменяна. Дерогирането на териториалната компетентност не води до автоматично възникване на универсална компетентност. Универсална компетентност възниква само тогава, когато е валидно учредена.
Разпоредбата на чл. 112, ал. 2, т. 2 от ДОПК е приета с цел да бъде постигнато ефективно разпределение на заетите служители в различните ТД на НАП. Само изпълнителният директор на НАП или определен от него заместник изпълнителен директор има посочената универсална компетентност.
Чл. 10, ал. 8 от ЗНАП предвижда възможността за командироване на служители от една ТД в друга. Става дума за преминаване на служители със заповед на изпълнителния директор на НАП или оправомощено от него лице. Съответният териториален директор командирова служителите от неговата ТД в изпълнение на заповедта на изпълнителния директор и при условия и ред, определени в Кодекса на труда.
Съществуването на чл. 10, ал. 9 от ЗНАП не само не се налага (поради чл. 10, ал. 8 от ЗНАП), но и разпоредбата очевидно заобикаля правилото на чл. 112, ал. 2, т. 2 от ДОПК.
В конкретния случай:
- Заповедта за възлагане на ревизията е издадена от началник сектор „Ревизии“ към ТД на НАП Варна по отношение на дружество със седалище и адрес на управление в София – органът не е разполагал с необходимата компетентност поради чл. 112, ал. 2, т. 2 от ДОПК. Правилото не може да бъде изменяно и то с административен акт.
- Производството е започнало със заповед за възлагане на началник сектор „Ревизии“ към ТД на НАП Варна, овластен със заповед на заместник изпълнителен директор на НАП, овластен на свой ред от изпълнителния директор на НАП. Член 112, ал. 2, т. 2 от ДОПК не позволява обаче преовластяване.
Административен акт, издаден без нормативно определена компетентност, е нищожен, поради което АССГ прогласява тази нищожност на конкретния ревизионен акт.
ЗНАП е устройствен закон. Според АССГ в случая с устройствен закон се дават на орган правомощия в противоречие на процесуалния закон. Подобен подход нарушава правната сигурност. Заобикалянето на чл. 112, ал. 2, т. 2 от ДОПК противоречи на конституционния принцип за правовата държава и на редица разпоредби от Закона за нормативните актове (ЗНА).
Чл. 10, ал. 9 от ЗНАП урежда реда по ДОПК за извършване на ревизия. По принцип е допустимо в даден закон да бъде предвиден различен процесуален ред за извършване на определени действия с оглед на целите и спецификите на този закон. Но не е допустимо по този начин да се уреждат правоотношения, валидни за целия клон на данъчното облагане и така да бъде засегнато прилагането и на други закони: Закона за данък върху добавената стойност, Закона за данъците върху доходите на физическите лица, Закона за корпоративното подоходно облагане и др.
Според АССГ, чл. 10, ал. 9 от ЗНАП:
- противоречи на чл. 112, ал. 2, т. 2 от ДОПК;
- допуска компетентност за възлагане на ревизия да бъде уредена в устройствен закон, вместо в процесуален;
- създава неясна и противоречива нормативна база;
- нарушава систематичното място на правната регламентация на обществените отношения;
- въвежда неясно, противоречиво и объркващо правило за поведение за лицата;
- нарушава редица разпоредби от ЗНА.
Решението на АССГ повдига въпроси от значение за законосъобразното данъчно облагане. Оттук нататък всичко е в ръцете на ВАС.
